生态保护补偿，守住绿水青山，不能只靠“输血”。如何让保护者从保护中获益、让生态优势转化为发展优势，是生态综合补偿必须回答的核心命题。

在近日印发的《推进生态综合补偿实施方案》（以下简称《方案》）中，一大核心逻辑尤为明显——补偿与发展的协同。为何着重强调这方面？如何因地制宜推进保护与发展？从“输血”到“造血”的转型又要如何实现？围绕这些问题，中国环境报记者专访了生态环境部环境规划院首席专家、生态环境补偿研究中心主任刘桂环。

激发内生动力，破解“端着金饭碗讨饭”困境

记者注意到，在此次印发的《方案》中，生态综合补偿保护与发展协同融合的内在要求体现明显。如在国家公园生态保护综合补偿中，要求“坚持生态保护、绿色发展、民生改善相统一”；在自然保护地生态综合补偿中，提出“划定适当区域推动生态旅游、休闲康养、科考科普融合发展”；在重点生态功能区生态综合补偿中，要求“因地制宜发展生态产业”……

“如果补偿只补损失、不促发展，‘端着金饭碗讨饭’的困境就永远破解不了。守着好山好水，却只能等财政转移支付，生态优势始终转化不成经济优势，绿水青山就是金山银山理念的核心要义在这些地区就不能充分体现。”刘桂环在接受本报记者采访时开门见山，生态综合补偿不应止步于“弥补损失”，更要着眼于“提升能力”。

事实上，我国重点生态功能区与欠发达地区一直以来都高度重合。长期以来，大江大河水源地、自然保护地等重点生态区域，为涵养水源、保护生物多样性、筑牢生态安全屏障作出了重要贡献，但在生态保护红线刚性约束下，这些地区主动摒弃高耗能、高污染产业发展路径，为全国生态安全筑牢屏障，却也因此承担了沉重的保护成本与发展机会成本。

中央财政重点生态功能区转移支付年度规模已稳定超千亿元，但相对于这些地区的保护成本和发展机会成本，财政补偿的天花板是看得见的。

“单纯依靠财政‘输血’，既不可持续，也不足以支撑这些地区的发展诉求。必须打通生态产品价值实现的通道，让保护者从保护中获益，补偿才有内生动力。”刘桂环强调。

有专家表示，以往资金的“输血式”补偿，可能会导致地方缺乏发展的主动性和积极性，出现“养懒人”等现象。

中国生态补偿政策研究中心执行主任靳乐山在公开文章中也表示，生态保护补偿的受偿区通常是经济发展相对落后的区域，补偿作为“输血”功能要与培育地区发展内生动力的“造血”功能相协同，通过补偿促进区域绿色发展。

刘桂环强调，“输血式”补偿的逻辑是补损失，保护者因生态保护放弃了发展机会，财政给予补偿，弥补资金缺口。“造血式”补偿的逻辑是促发展——补偿不是终点，而是起点，补偿资金和制度安排要为保护者创造自我发展的能力，最终实现保护者从保护中获益、从发展中反哺保护的良性循环。

法治层面早已为补偿与发展协同搭好框架。刘桂环指出，生态环境法典第111条明确列举了资金补偿、产业转移、人才培训等多种补偿方式，为补偿与发展协同提供了法律通道。《方案》中涉及的生态产品价值实现措施，不是政策上的额外加码，而是法律框架下的制度落实。从生态保护补偿这个视角来看，生态产品价值实现本身就是补偿的重要方式，从生态产品价值实现视角来看，补偿是价值实现的重要机制之一，两者在制度逻辑上是贯通的。

“补偿资金不是单纯的补助，而是撬动绿色发展的‘种子资金’。”刘桂环坦言，《方案》提出的产业转移、共建园区、购买生态产品和服务等举措，本质上都是在为生态优势转化为经济优势搭建通道。

分类施策，从“一刀切”到“精准滴灌”

如何差异化推进重点区域保护与发展协同？

“推进生态综合补偿不能‘一刀切’，还需针对不同生态功能区的资源禀赋、发展瓶颈和功能定位，实施差异化‘综合’策略。”刘桂环表示。

记者注意到，此次《方案》坚持因地制宜、分类施策，针对重要水源区、自然保护地、重点生态功能区等重点区域，以及森林、草原、湿地、荒漠、海洋、耕地六类重要生态系统，提出了差异化的综合补偿路径。

针对重要水源区、自然保护地、重点生态功能区三大核心区域，《方案》量身打造协同发展路径。在大江大河等跨省重要水源区，国家层面推动横向补偿机制从短期协议转向长期稳定合作，考核指标从单一水质拓展为特征污染物、水量、水生态综合指标。

在自然保护地领域，刘桂环指出，《方案》推行分区分类管控，制定生态产品价值实现准入清单，纠正“一刀切”封禁的管理模式，明确一般控制区可准入业态，支持原有居民等参与提供与自然保护地保护目标相一致的生态产品和服务供给。

重点生态功能区因地制宜发展生态产业，北方农牧交错带发展旱作高效农业和精深加工，青藏高原发展特色农牧和清洁能源，西南喀斯特发展山地特色农业和文旅，同时加大民生保障和基础设施投入，引导人口向县城集中。

围绕森林、草原、湿地、荒漠、海洋、耕地六大生态系统，《方案》也设计了专属协同模式。森林发展林业特色产业标准化基地，草原推进“农牧结合、草畜联动、循环发展”，湿地推动保护与生态农业、渔业、牧业融合，荒漠探索“光伏+治沙”产业模式，海洋推进陆海统筹、河海联动，耕地实行轮作休耕和种地养地综合治理。不同区域、不同生态系统的施策逻辑不同，差异化本身就是制度设计的内核。

保障精准补偿，仅有分类施策还不够。刘桂环认为还需要在三个层面形成支撑。一是标准层面，《方案》提出完善生态保护补偿标准动态调整机制，“不同区域的生态功能重要性、保护成本、发展机会成本差异需要科学的评估体系来量化，标准动态调整才能让差异化有据可依”。

二是绩效层面，《方案》明确补偿资金预算绩效管理，“如果考核标准仍是‘一把尺子量到底’，执行层面自然会回到‘一刀切’，考核标准本身也要体现差异化，与分类施策的逻辑保持一致”。

三是将生态保护红线覆盖率作为差异化补偿核心量化指标，红线占比越高的地区，获得的资金、政策支持越多，让“谁保护得多、谁受益多”有据可依。

重构补偿逻辑，从“政府输血”到“多元造血”

分类施策，为补偿与发展协同搭建起清晰的行动框架。如何从机制上实现从“输血”到“造血”？刘桂环表示，要从资金、主体、通道三大维度重构补偿逻辑，推动生态补偿从“被动补贴”转向“主动造血”，构筑长久发展根基。

资金结构重构，从“政府为主”到“多元共担”。《方案》推动资源环境要素市场化，发展碳排放权、用水权、排污权、碳汇权益等市场化交易，引入绿色金融，研究设立生态保护补偿基金引入社会资本参与。

“这些举措的本质，是拓宽补偿资金来源，让财政资金从‘独自支撑’变为‘方向引导’，用财政资金撬动社会资本，形成政府主导、社会参与、市场调节相结合的格局。”刘桂环强调。

中国国际工程咨询有限公司农村经济与地区业务部主任王才君在相关解读文章中也表示，从先行实践来看，浙江省设立的生态保护修复产业专项基金、江西省设立的市场化生态修复基金，在财政资金引导、社会资本募集、市场化项目运作、生态与经济效益协同等方面开展了有益探索，为本次《方案》提出探索建立生态保护补偿基金提供了坚实的实践支撑。

除了资金的重构，参与主体的重构，也促使保护区域从“被动受偿”到“主动发展”转变。

《方案》推动培育生态产业经营主体，发展县域支柱性企业，培育生态品牌精品，探索保底分红、入股参股等利益联结机制；帮扶生态保护主体，生态管护岗位优先安排农牧民，以工代赈；鼓励企业、社会组织和个人多种形式参与。

刘桂环解释道：“这些安排的本质，是让保护者从‘等补偿’变为‘能发展’，从补偿的被动接受者变为生态产业的主动参与者。”

“有了多元资金来源和主动发展的主体，还需要一条让资金和主体有效对接的制度通道，从‘单一拨付’到‘系统赋能’。”刘桂环说，传统补偿的通道只有一条，即财政拨付、地方使用。《方案》构建的不是多条平行通道，而是一条递进链条：先保基本、补短板，再促发展、提能力，最终打通市场通道，“每一环都在为下一环创造条件”。

“补偿解决‘保基本’的问题，发展解决‘可持续’的问题。”刘桂环总结道，“两者协同才能形成‘保护—补偿—发展—更好保护’的良性循环。这是生态综合补偿的最终目标，也是绿水青山就是金山银山理念在制度层面的具体落实。”

来源：中国环境APP