中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发《碳达峰碳中和综合评价考核办法》（以下简称《考核办法》）。

“《考核办法》经中央政治局常委会审议，由中组部协调指导、国家发展改革委组织实施。从发文层级、组织实施机构安排来看，在经济和社会发展管理方面可以认为是国家空前重视，意义重大。”我国低碳发展专家吕学都表示。

“高标准配置”+党政同责

《考核办法》所体现的顶层设计、组织部门牵头实施的“高标准配置”，在环境与气候领域打破常规。

北京交通大学碳中和科技与战略中心主任王元丰认为，这份文件的发布对国际和国内都有非常重要的意义。

在国际方面，当前全球应对气候变化、实现绿色低碳转型整体面临一定阻力。部分主要经济体出于地缘政治冲突、经济竞争等因素，对原有气候行动进行了行政回调或政策回撤，全球气候治理进程遭遇“逆风”。在这种情况下，中国不仅要推进碳达峰碳中和，还要进行有力的行政考核，这实际上向国际社会宣示了中国坚定不移推进应对气候变化和绿色转型的决心，强调了要全面完成并实现《巴黎协定》的承诺。

从国内来看，王元丰认为，“十五五”时期，我们不但要进行绿色低碳转型，而且要以更高水平、更高质量推进绿色低碳工作。“因此，这份文件也使我国的‘双碳’工作进入了一个新阶段——开始过去没有的全面量化考核，这必将对‘双碳’工作产生重大的推动作用。”

《考核办法》中“评价考核结果作为省（自治区、直辖市）党委和政府领导班子和有关领导干部综合考核评价、选拔任用、监督管理的重要参考。”的规定引起广泛关注。

吕学都告诉记者：“把‘双碳’评价考核作为地方党委和政府执政表现的重要指标，将保障‘双碳’战略不折不扣地落地实施。这项工作必将纳入地方党委和政府的‘优先日程’、纳入‘必须完成’的任务清单中。”

此外，吕学都认为，《考核办法》将加速我国从能耗双控转到碳排放双控的制度体系建设。

他强调说：“《考核办法》首次将碳排放双控要求纳入党内法规体系，填补了党内管理和考核‘双碳’工作的制度空白。”其落地实施将进一步加速党政部门建立和完善碳排放双控制度体系，完善相应政策措施，牵引全社会推进碳达峰碳中和工作。

5项控制指标+9项支撑指标：科学构建考核框架

《考核办法》在评价考核方面设置了5项控制指标、9项支撑指标。其中，控制指标包括碳排放总量、碳排放强度降低、煤炭消费总量、石油消费总量、非化石能源消费占比等指标。支撑指标包括节能、工业、城乡建设、交通运输、公共机构、碳排放权交易等相关指标。

专家认为，控制指标对实现“双碳”目标及实现“十五五”绿色低碳发展目标起决定性和保障作用。支撑指标则对应重点领域和关键环节，为行业部门发挥积极主动作用提供了重要抓手，更有利于保障实现目标。

王元丰说：“这一考核体系的设置直接指向碳排放双控。”

他分析说，控制指标中，碳排放总量、碳排放强度降低排在前两位。而煤炭消费总量、石油消费总量这两类化石能源指标以及非化石能源消费占比都是与碳排放双控直接相关的。支撑指标中，无论是单位GDP能耗降低，还是年度新增用电量中新增清洁能源电量占比，都是直接支持碳排放双控的。工业、城乡建设、交通领域以及公共机构相关指标的设置同样如此。

挑战不容回避：实现目标需攻坚克难

实现这些目标难度如何？吕学都表示：“所有这些目标，实现难度都不小。”

难点一——兼顾经济发展和减排目标。

吕学都认为，不同区域资源禀赋和发展阶段差异巨大，如何在确保实现经济和社会发展核心目标的同时，考虑合理的碳减排差异化目标，对地方党委和政府来说是严峻考验。

王元丰强调，这个过程中，既要完成考核，又要防止“运动式减排”或拉闸限电等扭曲行为。

难点二——清洁能源消纳存在不足。

AI应用的爆发式增长将大幅度增加用电量。数据中心、新兴产业、居民生活用电持续攀升。而提升清洁能源电量占比又面临电网安全管理等难题和挑战。

难点三——数据核算体系仍有短板。

我国碳排放统计核算体制尚不完善，在线监测覆盖范围小、依赖核算方法，面临数据滞后等问题。

难点四——能源结构转型压力巨大。

根据《考核办法》，“十五五”期间，我国非化石能源消费占比需要从2025年的21.7%提升至2030年的25%，但目前煤炭消费占比仍高达51.4%，约束高碳、扩张清洁能源需要大规模基础设施投资。

难点五——绿色金融等配套支持体系仍需加强。

目前，我国部分金融机构面临优质“绿色资产”储备不足等挑战。有些银行发放贷款时，可能难以找到既环保又有良好现金流和较低信用风险的“好项目”。投资机构在配置绿色资产时，面临市场上高信誉、高流动性、高稳定收益的绿色投资标的物稀缺等问题。

基于此，王元丰认为，要实现《考核办法》设置的目标，将是一场重塑经济社会的“硬仗”，是对我国经济模式和治理能力的系统性挑战。

但专家表示，随着国家自上而下对这些问题的重视和稳步推进实施相关行动，随着先进低碳技术和产品的不断涌现，加上数智化技术的加持赋能，实现这些目标还是“有把握、可期待的”。

差异化考核：兼顾科学性与公平性

《考核办法》规避了“一刀切”的方式，给地方制定各自行动方案的空间。《考核办法》明确，“十五五”时期，各省（自治区、直辖市）党委和政府应当制定省级碳达峰行动方案，按照国家层面目标确定本地区各项指标的五年目标和分年度目标，并提出相应任务举措。

吕学都认为，考虑差异化主要基于我国不同地方经济发展阶段、能源资源禀赋、产业结构等方面的差异。

就经济发展阶段而言，我国东部沿海省份已进入后工业化阶段，经济增长动能以服务业和高新技术产业为主，能耗强度和碳强度较低，而中西部省份碳达峰压力显然更大。此外，经过数十年的规划和发展，我国已经形成了相对稳定的区域产业发展重点。同时还要考虑到高能耗产业虽然单位产值碳排放水平高，但也是一些地区保就业、保增长的重要支柱。

王元丰说，如果对所有地区“一刀切”，不仅不科学，还可能导致地方采取“运动式减碳”的方式，冲击经济发展与社会稳定。

然而，差异化设计也是一把“双刃剑”，需科学运用，防止出现新的问题。

吕学都认为，首先，要避免过度放大“本地区情况特殊”，给自己留出超宽松的碳排放目标，导致不同区域减排责任分担不公。差异化必须是在国家目标框架内的适度变化，必须以国家目标的实现作为硬约束。其次，确定的差异化目标要有充分的科学依据且保持目标的透明。差异化不能成为不作为、降低碳减排努力的借口。再次，中央主管部门要加强对制定差异化目标的指导和协调，并利用设定不同区域差异化目标这个契机，用“碳排放管理”这个指挥棒来引导、促进区域经济平衡发展。例如，可利用碳排放权交易手段促进跨区域碳减排，欠发达地区通过碳减排努力可获得额外的资金回报以促进地方发展。

强化全国碳市场作用：考核压力催生扩容需求

《考核办法》的支撑指标包含全国碳排放权交易市场（以下简称全国碳市场）覆盖行业的碳排放控制目标，由生态环境部负责评价考核工作。这将对全国碳市场产生什么影响？

王元丰认为：“碳排放权交易被正式纳入了对地方党委和政府的考核支撑指标体系，这意味着，推动全国碳市场建设、督促辖区企业履约，不再是企业的自主行为，而转变为一项行政任务。考核结果直接与领导干部的任用挂钩，无疑将极大地激发地方政府对全国碳市场建设的积极性和推动力，利用市场化手段来完成减排任务。”

同时，他认为，考核体系的内在压力将催生对全国碳市场扩容的强劲需求。《考核办法》设置了碳排放总量与强度、化石能源消费等硬性控制指标，而全国碳市场正是实现这些总量控制目标最有效的经济杠杆。这为全国碳市场在未来几年覆盖更多行业提供了强大的政策背书和内在动力，有助于市场在扩容中发挥更核心的减排作用。

此外，为了应对考核，全国碳市场的数据质量也有望迎来大幅提升。考核体系中包含“年度新增用电量中新增清洁能源电量占比”“碳市场覆盖行业的碳排放控制目标”等精细化指标。这意味着对碳排放的核算、报告与核查体系将提出更高要求，确保全国碳市场交易的基础数据真实可靠。

产业机遇：谁将受益，谁将出清

王元丰认为，我国的节能降碳工作已经进入系统推进、重点突破的新阶段。那么，这将为哪些行业带来新机遇，又将推动哪些行业加速出清？

首先，这将惠及清洁能源与新型电力系统领域。《考核办法》要求，非化石能源消费占比在2030年达到25%以上，叠加严控煤电规模、力争新增清洁能源电量覆盖全社会新增用电量等硬性指标，将直接推动风光发电、新型储能、抽水蓄能以及绿电直连、智能微电网等业态加速发展。这些领域将迎来持续的政策红利和市场需求。

与此同时，高碳排放行业的供给格局将加速优化。碳排放双控的刚性约束叠加新扩建“两高”项目须实施碳排放等量或减量置换的要求，意味着高耗能行业新增产能门槛大幅提高。钢铁、有色、石化、化工、建材等传统行业将加速出清落后产能，具备技术和规模优势的龙头企业有望获得利润中枢提升。行业集中度将进一步提高，绿色低碳转型能力成为企业核心竞争力。

“尤其值得关注的是绿色低碳服务业的爆发式增长。”王元丰说。

去年以来，一系列与节能环保相关的重磅文件相继印发，包括《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》《国务院关于服务业扩能提质的意见》《关于更高水平更高质量做好节能降碳工作的意见》等。这些顶层设计将为咨询服务、检验检测、审定核查等技术服务业提供更多机遇，促进第三方技术服务市场健康发展。

同时，全国碳市场的扩容提速将催生巨大的碳管理、碳足迹认证、绿电交易等专业服务需求。碳核查、咨询认证等新兴业态将迎来历史性发展窗口。

 来源：中国环境APP